Auge y crisis del capitalismo de Estado en Bolivia. Dos ciclos: 1961-1977 y 2004-2023

 

Fernando Molina

 

En su historia moderna, Bolivia ha vivido tres ciclos de bonanza y decadencia que comenzaron con un alza de los precios de las materias primas que exportaba y terminaron con el agotamiento de los yacimientos y una crisis causada por las deformaciones infligidas por la abundancia sobre los equilibrios macroeconómicos. El primero ocurrió en las primeras décadas del siglo XX por el “boom del estaño” y se administró dentro de un modelo liberal. Los otros dos fueron principalmente petroleros, aunque también incluyeron un auge minero, y se manejaron dentro de dos formas de capitalismo de Estado. El ciclo A estuvo circunscrito al periodo 1961-1977 y fue regido por gobiernos militares de derecha e izquierda. El ciclo B se dio entre 2004 y 2023 y fue liderado por el MAS. (No se señala los años 1977, en el caso del ciclo A, y 2023, en el del ciclo B, como fechas de finalización del ciclo, sino del inicio de su crisis).

El propósito de este artículo es mostrar el comportamiento homólogo de la economía y de la política económica en los ciclos más recientes, administrados dentro de dos formas de capitalismo de Estado. La hipótesis subyacente es que existe un patrón que determina esta homología. Y que la causalidad del mismo es más profunda y eficaz que la provista por la orientación política de los gobiernos involucrados (diferente en cada caso). Se trata de un patrón económico, ciertamente, pero también psicológico y político. En el futuro será necesario comparar la descripción de este patrón con el ciclo liberal de principios del siglo XX.

 

1. El auge exportador de materias primas trae un importante crecimiento de la economía.

·      Entre 1961 y 1976 el promedio de crecimiento fue de 5,6% anual, es decir, formidable, y en años como 1973 y 1975 llegó a superar el 6%: un récord hasta ahora imbatido.

·      Entre 2006 y 2012, por otra parte, el crecimiento del producto fue, en promedio, del 4,8% anual.

 

2. Este crecimiento del PIB aumenta las importaciones, ya que Bolivia no está industrializada y requiere, para seguir creciendo, comprar maquinaria y otros insumos industriales.

 

3. El crecimiento de la economía genera un paralelo crecimiento del Estado. Dado que se trata de modelos de capitalismo de Estado, el ensanchamiento del Estado equivale a la creación y mantención de empresas estatales.

·      Entre 1970 y 1975, el peso del gobierno aumentó a una tasa promedio anual de 8,5%, una tendencia que multiplicó el déficit fiscal 18,5 veces (de 179 millones de dólares en 1970 a 3.313 millones en 1977). Este importante salto del déficit fiscal en un tiempo de bonanza no solo muestra descontrol en el gasto público, sino también que, entonces, la recaudación tributaria distaba de ser óptima.

·      En 2005, el gasto público estaba en torno a los 6.000 millones de dólares y pasó a ser de más de 20.000 millones en 2012. Este año, el Estado tenía 50.000 empleados más que en 2006 (de 75.000 había pasado a 125.000). Este crecimiento generó déficit fiscal no porque no hubiera un buen sistema de recaudación, sino en el momento en el que los ingreso exportadores decayeron. El déficit fiscal entre 2014 y 2021 fue, en promedio, de 7,8%.

 

 

4. La expansión del Estado es tan demandante para este, que prioriza lo urgente sobre el largo plazo y no reinvierte en la empresa generadora del auge, en estos casos, principalmente, YPFB.

·      Este sería uno de los argumentos del programa de estabilización contenido en el Decreto 21060 de agosto de 1985.

·      El ministro Marcelo Montenegro reconoció el 27 de marzo de 2023 que no hubo la reinversión “agresiva” que se necesitaba en YPFB durante las gestiones de Evo Morales (2006-2019).

 

4. Para evitar los efectos inflacionarios del shock de ingresos en la economía, se adopta un tipo de cambio fijo.

·      Entre 1956 y 1972, el tipo de cambio fue fijo, de 12 pesos bolivianos por dólar.

·      Entre 2011 y 2023, el tipo de cambio fue fijo de facto, de 6,89 bolivianos por dólar.

 

5. Con un tipo de cambio fijo, el crecimiento de las importaciones y cualquier frenazo del ímpetu exportador generan una crisis de la balanza de pagos (salida neta de capitales del país) y, por tanto, la desaparición de las reservas de dólares.

·      Entre 1970 y 1972 el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos casi se había duplicado (de -23 a -53 millones de dólares). En la segunda mitad de la década de los 60, las reservas internacionales cayeron de 45 millones de dólares en 1965 a menos de 35 millones en 1970.

·      Entre 2014 y enero de 2003, las reservas internacionales cayeron de alrededor de 15.000 millones de dólares a 3.470 millones.

 

6. Las reservas también decrecen porque el aumento de la masa monetaria y la expansión del crédito que acompañan la bonanza conducen al aumento de las importaciones legales e ilegales y a la fuga de divisas.

 

7. Para financiar el déficit y reponer reservas, se incurre en endeudamiento externo (mucho más prolongado y profundo en el ciclo A que en el ciclo B).

·      En un tiempo en que contraer deuda era muy fácil por la abundancia de petrodólares, la deuda del gobierno boliviano subió de 326 millones de dólares en 1970 a 808 millones en 1977; la de las empresas públicas pasó en el mismo periodo de 173 millones a 604 millones de dólares, y la deuda del BCB y del Banco del Estado subió de 22 millones en 1970 a 64 millones en 1977. 

·      En una época de relativa facilidad de endeudamiento por el bajo costo del dinero debido a las políticas monetarias para animar el crecimiento en Estados Unidos, antes y sobre todo después de la Gran Recesión de 2008, la deuda externa del gobierno boliviano casi se sextuplicó, pasando de 2.208 millones en 2007 a 12.698 millones en 2021. Desde este año, debido a la guerra en Ucrania, la inflación mundial y la consiguiente alza de los intereses en Estados Unidos, comenzó una época de altas dificultades crediticias. (Esta situación podría separar la evolución del ciclo B respecto del ciclo A, quizá para bien, porque la crisis de los 80 se intensificó por la moratoria de la deuda externa en la que el país debió entrar inevitablemente).

 

8. Luego de un largo periodo de tipo de cambio fijo y crecimiento, una devaluación (como la que hizo el gobierno de Banzer en 1972, aumentando la equivalencia peso boliviano-dólar de 12 a 20 pesos) seguramente genera inflación. (En el ciclo B, este aspecto del problema aun no se ha develado). La inflación, a su vez, genera nuevas devaluaciones y estas, más inflación. Este círculo vicioso se convierte en el principal problema de la economía.

 

9. La crisis comienza con la emergencia de alguna restricción financiera externa, que impide compensar con créditos externos una previa disminución de la producción de recursos naturales (pérdida de yacimientos y de ley mineral).

·      En el caso del ciclo A, esta restricción fue la llamada “crisis de la deuda”, la moratoria mexicana que “secó” los flujos de capitales hacia los países latinoamericanos.

·      En el ciclo B, fue el incremento del precio de los hidrocarburos por la guerra de Ucrania y la reorientación sud-norte de los flujos de capitales a causa del alza de las tasas de interés en Estados Unidos.

 

CONCLUSIONES

a)    Cuando hay una entrada excepcional de ingresos exportadores, las importaciones crecen a una gran velocidad porque Bolivia es un país desindustrializado y la industria nacional no puede cubrir la demanda ampliada con suficiente prontitud y cobertura. Prefiere, entonces, las actividades no transables (enfermedad holandesa).

b)    Esto hace necesario que el ritmo exportador deba ser también muy elevado. Puesto que las exportaciones están poco diversificadas, dificultades productivas o caídas de precios generan déficit en la balanza de pagos y, por tanto, endeudamiento y/o pérdida de reservas internacionales. El límite del crecimiento de los países que no producen dólares es su capacidad de exportar para generarlos. Sin dólares suficientes para comprar bienes de capital, el crecimiento se detiene.

c)     El crecimiento puede mantenerse con endeudamiento por un tiempo, pero esto solo tiene sentido si se gana tiempo para recuperar la intensidad exportadora anterior. De lo contrario, puede postergar y, simultáneamente, agravar la crisis, ya que las deudas deben pagarse en algún momento y en dólares.

d)    Cuando se llega a un punto de déficit de la balanza de pagos, se necesita devaluar, pero esto puede generar inflación y “sacar al genio de la botella”, es decir, encaminar al país a una crisis general.

e)    A causa de la empleomanía, el auge económico se traduce en crecimiento del Estado. En los capitalismos de Estado, la expansión estatal implica la creación y el mantenimiento de múltiples empresas estatales. Un recorte del déficit público adquiere la forma de una disminución o un cierre del capitalismo de Estado. Ambas cosas, pero sobre todo la segunda, generan graves dilemas políticos.

f)     La expansión implica un crecimiento de la liquidez monetaria, el crédito barato y las transferencias, que es procíclico, es decir, aumenta las importaciones y la presión sobre la balanza de pagos; por medio del crédito y las transferencias se produce la distribución política del excedente. La existencia de “excedente político” diferencia el capitalismo de Estado de otras formas de capitalismo. En esta distribución sí se percibe las diferentes líneas ideológicas y los intereses de cada grupo dominante. Las dictaduras de Barrientos y Banzer orientaron el excedente político hacia la empresa privada (préstamos incobrables, subsidios industriales, salvatajes, etc.) A cambio, fueron fuertemente intervencionistas: Banzer puso un impuesto a las exportaciones y quería obligar a la empresa privada a reinvertir en Bolivia, por ejemplo. Evo Morales, en cambio, desvió todo el excedente hacia las empresas estatales, concibiendo la creación de estas de forma clientelar: para beneficiar de diversas maneras a los sectores que apoyaban al MAS. Su intervencionismo fue más moderado: cuotas de exportación para controlar los precios de los alimentos, cuotas y tasas de interés obligatorias para los préstamos al sector productivo, etc. Ambos procesos de redistribución del excedente político fueron altamente ineficientes y corruptos.

g)    Sin importar quién lo dirija y a qué sectores sociales se destinen sus excedentes, el capitalismo de Estado es un modelo de tipo extractivista: depende de la cantidad y valor de los recursos naturales existentes, termina cuando estos se agotan –así que es relativamente efímero–, no reinvierte en la generación de riqueza y genera un crecimiento autoinmune, que, al mismo tiempo que produce  bienestar, crea las condiciones macroeconómicas propicias para su fin.